為適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢，強(qiáng)化殯葬管理，全面推進(jìn)殯葬改革，促進(jìn)社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，民政部在《國務(wù)院關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）的基礎(chǔ)上，起草了《殯葬管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）。起草工作自始至終得到了國務(wù)院法制局的大力支持，并反復(fù)征求了國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門以及專家的意見和建議。1997年7月11日《條例》經(jīng)國務(wù)院第60次常務(wù)會議討論并原則通過，1997年7月21日，李鵬總理簽署第225號國務(wù)院令發(fā)布實(shí)施?，F(xiàn)說明如下：
     
    一、制定《條例的必要性和重要性》
     
    1985年2月國務(wù)院發(fā)布的《規(guī)定》，對加強(qiáng)殯葬管理，促進(jìn)殯葬改革發(fā)揮了重要作用。在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在有關(guān)部門和社會各方面的支持和幫助下，經(jīng)過各級民政部門和殯葬戰(zhàn)線廣大干部職工的共同努力，我國的殯葬改革取得了顯著成績，推行火葬、改革土葬取得了突破性進(jìn)展，1996年火化率達(dá)到36；喪俗改革不斷深化，文明節(jié)儉辦喪事在城市形成社會風(fēng)尚；殯葬事業(yè)蓬勃發(fā)展，管理和服務(wù)水平顯著提高。但在改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新形勢下，殯葬管理工作也遇到了一些新情況和新問題，一些單位和個人受利益驅(qū)動，擅自興建公墓；亂埋亂葬現(xiàn)象在一些地方相當(dāng)嚴(yán)重；一些地方喪事大操大辦，封建迷信的喪事活動有所回潮；殯葬市場混亂的現(xiàn)象在一些地方也比較突出。各級民政部門雖加強(qiáng)了管理，但由于原有殯葬管理的規(guī)定力度不夠，難以適應(yīng)新形勢下依法強(qiáng)化殯葬管理的需要。因此，制定新的殯葬管理法規(guī)是十分必要的。
     
    （一）是大力推進(jìn)殯葬改革，促進(jìn)社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)的需要。殯葬改革是社會主義精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會主義物質(zhì)文明建設(shè)的組成部分。正如國務(wù)委員李貴鮮在第三次全國殯葬工作會議上指出的，殯葬改革有利于破除封建迷信，革舊俗，樹新風(fēng)，促進(jìn)社會主義的全面發(fā)展與進(jìn)步，有利于克服亂埋亂葬陋習(xí)，節(jié)約土地資源，保護(hù)我們的生存環(huán)境和生存條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，倡導(dǎo)養(yǎng)老敬老、厚養(yǎng)薄葬、喪事簡辦，有利于把節(jié)省下來的資金用于生產(chǎn)和生活，減輕群眾的負(fù)擔(dān)。在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新埋藏，殯葬工作必須自覺圍繞社會主義兩個文明建設(shè)，積極貫徹保護(hù)土地、保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)決制止喪事大操大辦和封建迷信喪事活動，以及亂建公墓、亂埋亂葬的現(xiàn)象，革除喪葬陋俗，倡導(dǎo)文明節(jié)儉辦喪事。
     
    （二）是依法強(qiáng)化殯葬管理的需要。殯葬改革是移風(fēng)易俗的社會改革，一方面要靠宣傳教育，另一方面要靠法制。特別是《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》的頒布和逐步實(shí)施，對我國殯葬管理依法行政提出了新的更高的要求。根據(jù)處罰法定原則，對違反殯葬管理行為實(shí)施行政處罰必須依法進(jìn)行。為了解決國家殯葬管理規(guī)定沒有對違反殯管理的行為規(guī)定法律責(zé)任，以及一些地方制定的地方性殯葬法規(guī)、規(guī)章，設(shè)定殯葬行政處罰缺乏法律依據(jù)或不盡完善的問題，必須制定新的殯葬管理行政法規(guī)，增加違法行為法律責(zé)任的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上，制定或修訂地方性殯葬管理法規(guī)和規(guī)章，建立健全殯葬法制體系，切實(shí)強(qiáng)化殯葬管理，增強(qiáng)殯葬管理的執(zhí)法力度和執(zhí)法權(quán)威，把殯葬管理納入法制化、規(guī)范化的軌道。
     
    （三）是大力發(fā)展殯葬事業(yè)，滿足人民群眾日益增長的對殯儀服務(wù)需求的需要。生老病死是人生的自然規(guī)律。我國每年死亡人口近800萬，妥善處理喪葬事宜，使死者得到安息，生者得到慰藉，關(guān)系到千家萬戶，是與人民群眾切身利益直接攸關(guān)的大事。隨著社會的發(fā)展，人民群眾對殯儀服務(wù)提出了新的更高的要求。近年我國殯葬事業(yè)雖有長足發(fā)展，但由于殯葬設(shè)施少，設(shè)備檔次低，人民群眾辦喪事難的問題依然存在，不能適應(yīng)推進(jìn)殯葬改革的需要，不能滿足人民群眾日益增長的對殯儀服務(wù)的需求。同時，一些單位和個人置國家殯葬行業(yè)管理于不顧，擅自興建殯葬設(shè)施，從事殯儀服務(wù)，特別是利用公墓（塔陵）的墓穴（塔位）搞非法營銷活動，加重了群眾負(fù)擔(dān)，侵害了群眾的正當(dāng)權(quán)益。因此，必須制定新的殯葬管理法規(guī)，加強(qiáng)殯葬行業(yè)管理，把殯葬事業(yè)納入有序、健康、發(fā)展的軌道。
     
    二、《條例》的主要內(nèi)容
     
    《條例》從體例和內(nèi)容上看，是一部比較完善、比較系統(tǒng)，具有較強(qiáng)適用性和可操作性的殯葬管理法規(guī)。它由《規(guī)定》的14條擴(kuò)充為6章24條，在保留《條例》有效內(nèi)容的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了新時期殯葬管理的方針，突出了促進(jìn)兩個文明建設(shè)尤其是節(jié)約殯葬用地的規(guī)定，增加了殯葬設(shè)施和殯葬設(shè)備、用品管理的規(guī)定，設(shè)定了殯葬行政處罰及行政強(qiáng)制性措施，比較全面、系統(tǒng)地規(guī)范了殯葬管理工作，為新時期全面加強(qiáng)殯葬管理提供了重要的法律依據(jù)。
     
    （一）強(qiáng)化了各級政府殯葬管理的職責(zé)?！稐l例》在規(guī)定各級民政部門負(fù)責(zé)殯葬管理工作的同時，明確了各級政府對本行政區(qū)域內(nèi)殯葬管理的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在推進(jìn)殯葬改革方面，《條例》規(guī)定，火葬區(qū)和土葬區(qū)的劃定，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?；鹪釁^(qū)的縣、自治州、設(shè)區(qū)的市人民政府要制定實(shí)行火葬的具體規(guī)劃。在推進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展方面，《條例》規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市殯葬設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市民政部門提出，省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批?？h、治州、設(shè)區(qū)的市人民政府要將新建和改造殯儀館、火葬場、骨灰堂及公墓建設(shè)，納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和基本建設(shè)規(guī)劃。這些規(guī)定將有力地推動各級政府進(jìn)一步提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把殯葬改革和殯葬事業(yè)的發(fā)展擺上重要的議事日程，納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的總體規(guī)劃，切實(shí)解決殯葬管理工作中遇到的問題和困難。
    （二）增加了科學(xué)、文明、節(jié)儉辦喪事的具體規(guī)定。針對近年一些地方突出存在的喪事大操大辦的封建迷信活動，破壞正常的交通和生活秩序，嚴(yán)重影響社會主義精神文明的現(xiàn)象，《條例》規(guī)定：“辦理喪事活動，不得妨礙公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人合法權(quán)益”。為了充分發(fā)揮殯儀館等殯葬服務(wù)單位在促進(jìn)殯葬改革和社會主義精神文明建設(shè)中的作用，《條例》規(guī)定：“殯儀服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)遵守操作規(guī)程和職業(yè)道德，實(shí)行規(guī)范化的文明服務(wù)?！睘橐?guī)范火化遺體的必要手續(xù)，防止意外事故的發(fā)生以及犯罪行為人毀尸滅跡,《條例》規(guī)定：“火化遺體必須憑公安機(jī)關(guān)或者國務(wù)院衛(wèi)生行政部門規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的死亡證明”。這些規(guī)定將有促進(jìn)殯葬活動中自覺樹立文明、健康、科學(xué)的喪葬新風(fēng)尚。
     
    （三）增加了對節(jié)約殯葬用地、保護(hù)環(huán)境的規(guī)定?！稐l例》第一次將“節(jié)約殯葬用地”列入了殯葬管理方針的內(nèi)容，高度體現(xiàn)了保護(hù)土地在新時期殯葬管理中的地位。并明確規(guī)定，在火葬區(qū)的提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或少占土地的方式處理骨灰，要嚴(yán)格限制墓穴占地面積和墓穴使用年限，嚴(yán)禁占用耕地、林地建墳造墓。《條例》在保護(hù)環(huán)境方面增加了3項(xiàng)具體規(guī)定：一是禁止在城市公園、風(fēng)景名勝區(qū)和文物保護(hù)區(qū)、水庫及河流堤壩附近、水源保護(hù)區(qū)、以及鐵路、公路主干線兩側(cè)建造墳?zāi)?。同時，《條例》還明確規(guī)定：“在允許土葬的地區(qū)，禁止在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他任何地方埋葬遺體，建造墳?zāi)埂?；對于國家禁止建墓區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的墳?zāi)梗俺車冶Ｗo(hù)的具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的墓地予以保留外，應(yīng)當(dāng)限期遷移或深埋，不留墳頭?！倍强刂茪浽嵩O(shè)備污染環(huán)境的規(guī)定，要求殯葬服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對殯葬服務(wù)設(shè)施的管理，更新、改造陳舊的火化設(shè)備，防止環(huán)境污染。三是遺體運(yùn)輸?shù)囊?guī)定，即運(yùn)輸遺體必須進(jìn)行必要的技術(shù)處理，確保衛(wèi)生，防止污染環(huán)境。這些規(guī)定貫徹了節(jié)約土地、保護(hù)環(huán)境的基本國策，對于保護(hù)中華民族的生存條件和生存環(huán)境，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。
     
    （四）對殯葬設(shè)施的管理和殯葬設(shè)備、用品管理作出了明確規(guī)定?！稐l例》從規(guī)劃、審批等方面對殯葬設(shè)施管理進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，即殯葬設(shè)施建設(shè)必須制定規(guī)劃，今后殯葬設(shè)施建設(shè)必須在符合規(guī)劃的前提下，嚴(yán)格按審批權(quán)限進(jìn)行審批?！敖ㄔO(shè)殯儀館、火葬場，由縣級人民政府、設(shè)區(qū)的市和自治州人民政府民政部門提出方案，報同級人民政府審批；建設(shè)殯儀服務(wù)站、骨灰堂，由縣級人民政府設(shè)區(qū)的市和自治州人民政府民政部門審批；建設(shè)公墓，經(jīng)縣級人民政府、設(shè)區(qū)的市和自治州人民政府民政部門審核同意后，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門審批?！薄袄猛赓Y建設(shè)殯葬設(shè)施，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門審核同意后，報國務(wù)院審核同意后，報縣級人民政府民政部門審批?！蓖瑫r《條例》規(guī)定殯葬設(shè)備必須符合國家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，禁止制造、銷售封建迷信的喪葬用品。這些規(guī)定強(qiáng)化了殯葬行業(yè)管理，對于進(jìn)一步制止一些部門、單位和個人擅自興建或越權(quán)批準(zhǔn)興建殯葬設(shè)施的現(xiàn)象，對于加強(qiáng)殯葬市場的管理、凈化殯葬市場，推進(jìn)殯葬行業(yè)的有序、健康發(fā)展，具有重要的促進(jìn)作用。
     
    （五）增加了對違反殯葬管理行業(yè)法律責(zé)任的規(guī)定?！稐l例》對違法興建殯葬設(shè)施的，超標(biāo)準(zhǔn)使用公墓墓穴占地面積的，制造、銷售不符合國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)殯葬設(shè)備的，制造、銷售封建迷信用品的等四種違法行為，分別設(shè)定了由民政部門或由民政部門分別會同土地、建設(shè)、公安、工商等政府有關(guān)部門實(shí)施行政處罰。從行政處罰的種類和罰款幅度看，都是強(qiáng)有力的。對于將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬，在公墓和農(nóng)村公益性墓地以外的其他地方埋墓遺體、興建墳?zāi)沟牡冗`法行為規(guī)定了民政部門可以采取行政強(qiáng)制措施。同時《條例》還對于辦理喪事活動嚴(yán)重妨礙公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法權(quán)益的，明確規(guī)定的公安機(jī)關(guān)實(shí)施治安行政處罰。對于殯儀服務(wù)人員利用工作之便索取財物，規(guī)定由殯儀服務(wù)單位給予行政處分。對違反殯葬管理行為法律責(zé)任的規(guī)定是《條例》的一個重要特點(diǎn)，是《條例》較《規(guī)定》進(jìn)一步完善的重要體現(xiàn)。它適應(yīng)了社會主義民主法制建設(shè)的要求，從根本上解決了實(shí)施殯葬行行政處罰無國家行政法規(guī)依據(jù)的問題，增強(qiáng)了民政部門殯葬管理的執(zhí)法手段和執(zhí)法權(quán)威，對于切實(shí)貫徹新時期國家殯葬管理方針，大力推進(jìn)殯葬改革和殯葬事業(yè)的發(fā)展，具有重要的意義。
     
    三、關(guān)于《條例》宣傳貫徹問題
     
    《條例》是新時期國家殯葬管理的重要法規(guī)。作為國家殯葬管理的主管部門，我部即將向各省、自治區(qū)、直轄市民政部門下發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈殯葬管理?xiàng)l例〉的通知》，要求地方各級民政部門要在當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，積極爭取有關(guān)部門和社會各方面的支持和協(xié)助，切實(shí)搞好《條例》的宣傳貫徹工作。一是采取廣播、電視、報刊等多種形式，大力開展《條例》宣傳，使《條例》的內(nèi)容家喻戶曉，促進(jìn)廣大人民群眾樹立新的喪葬觀念，依法規(guī)范喪葬行為，不斷提高依法實(shí)行殯葬改革的自覺性。二是各級民政部門要積極爭取當(dāng)?shù)卣腿舜蟮闹匾暸c支持，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，修訂或制定地方性殯葬管理法規(guī)和規(guī)章。三是要充分發(fā)揮紅白事理事會等移風(fēng)易俗的自覺行動。四是要切實(shí)加強(qiáng)殯葬管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，切實(shí)履行其管理當(dāng)?shù)貧浽崾乱说穆氊?zé)。要加強(qiáng)殯葬管理干部的法制教育，建設(shè)一支高素質(zhì)的殯葬管理干部隊(duì)伍，提高依法行政的水平。各地民政部門要積極爭取土地、工商、城建、公安等有關(guān)部門的支持和協(xié)助，齊抓共管，發(fā)揮整體效益，促進(jìn)《條例》在基層的落實(shí)。
     
    同志們：黨的十四屆六中全會指出，精神文明建設(shè)要靠教育、也要靠法制。殯葬改革作為精神文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，搞好宣傳工作相當(dāng)重要。近年來，新聞單位和廣大新聞界朋友在殯葬改革宣傳方面做了大量的工作，給了我們有力的支持。我衷心希望在宣傳貫徹《條例》的工作中，得到了你們的更大支持。讓我們共同努力，加大力度，切實(shí)搞好《條例》宣傳，為貫徹落實(shí)《條例》，推進(jìn)殯葬改革，促進(jìn)社會主義兩個文明建設(shè)做出新的貢獻(xiàn)。